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【立法进程】国务院牵头起草看守所法 专家提出: 审前羁押执行机关应独立于各级公安机关

发布日期:2014-11-28

  看守所须奉行无罪推定


  作为犯罪嫌疑人、被告人刑事羁押的唯一合法场所,看守所是展示一个国家法治文明程度的重要窗口。起草看守所法是落实宪法、立法法规定的直接体现,而看守所管理体制的合理化是看守所立法首先应明确的问题。


  在日前召开的“第五届中国法学博士后论坛”上,中国人民大学法学院副教授程雷介绍,目前全国约有2700家看守所,在押人员的年均押量约在100万人以上。


  在我国,看守所作为刑事羁押机关负责羁押刑事诉讼中被拘留、逮捕的犯罪嫌疑人与被告人,并负责余刑在三个月以下的罪犯刑罚执行。根据刑事诉讼法的授权,看守所是所有被追诉人审前羁押的唯一合法地点。


  2009年初,云南省晋宁县看守所发生“躲猫猫”事件后,看守所在押人员非正常死亡问题引发社会公众高度关注。公众的关切、权利保障观念的弘扬促使着人们开始审视看守所法治化问题。


  现状


  相关行政法规将大修


  程雷说,截至目前,规范看守所运行的法律依据仍然是国务院1990年颁布的《中华人民共和国看守所条例》,这部古董级的行政法规早已无法承担起推进看守所法治化进程的全新历史使命,看守所立法已成为历史发展的客观需要。


  2013年10月,十二届全国人大常委会公布了未来五年立法规划,在68件法律草案规划中,看守所法名列其中。


  法治国家公权力运行的基本原则之一就是贯彻法律保留原则,即公权力主体唯有法律的明确授权方可对公民权利加以限制与剥夺。《立法法》第8条规定,限制人身自由的强制措施和处罚只能制定法律;第9条在规定授权立法时,明确禁止对限制人身自由的强制措施和处罚可以授权国务院立法。


  “拘留、逮捕两种强制措施是强制措施制度的组成部分。所以,看守所的监管工作本质上是对公民人身自由的剥夺,是对相关隐私权、人格尊严等宪法基本权利的干预。只有根据全国人大及其常委会制定的法律才能实施。”程雷强调。


  保障机制待固化


  程雷说,看守所中的人权状况是一个国家刑事司法人权保障水平的衡量标尺之一,能够折射出一个国家法治文明的进程。看守所是落实国家尊重和保障人权原则的重要基点。


  2009年起,我国政府先后发布两期国家人权行动计划,其中“被羁押者的权利”均作为公民权利和政治权利的重要组成部分用较大篇幅予以了强调。


  2009年以来开展的看守所系统改革,推出了诸多保障在押人员权利的新机制,包括逐步实现在押人员一人一铺,改善在押人员居住环境;看守所收押犯罪嫌疑人、被告人时,必须提供社会医院出具的体检报告;实行提讯后体检制度,防范刑讯逼供;建立讯问不得影响在押人员饮食和必要休息的相关制度;禁止强迫劳动等等。


  这些人权保障机制的推行,亟待通过制定看守所法加以固定并制度化。


  建议


  借鉴联合国标准


  程雷说,立法规划中将看守所法的“提请审议机关或牵头起草单位”确定为国务院。考虑到国务院法制办承担着众多立法草案起草或提请审议工作,具体的起草单位事实上会落实给看守所的主管部门公安部负责。


  由公安部事实上起草看守所法草案,始终难以摆脱部门立法的质疑。因此,在公安部起草阶段以及后续立法机关及其工作机构审核、审议期间,应当广泛、充分听取相关部门和社会公众的意见。


  程雷表示,联合国羁押标准中的多项内容已成为全球范围内的重要参照。我国看守所法起草可重点考虑参考以下内容:


  审前会见家属等权利,在任何情况下不得被彻底剥夺;看守所和监狱应当与军队、警察或者其他侦查机关相分离;看守所尊重和奉行无罪推定原则,在押人员被视为无罪的人并享有相关待遇。


  增加特殊人群监管规定


  程雷建议,制定看守所法首先应将在押人员处遇与权利单独作为一部分详细规定,涵盖羁押条件、住宿、医疗健康、劳动、文体活动、与外界的联系、宗教自由等问题。


  其次,应当增加规定看守所透明公开机制和官方与社会机构及人员的定期巡视机制,增强看守所的透明度,接受多种形式的外来监督。


  再次,应当增加特殊人群监管的特别规定,对于未成年人、女性在押人员、艾滋病等传染病人、精神病人的关押及权利保障应设置专节作出符合其各自人身特点的特别规定。


  看守所中立化改革


  看守所条例明确规定,“看守所以县级以上的行政区域为单位设置,由本级公安机关管辖”。


  程雷认为,看守所是审前羁押执行机关,平等服务于诉讼各方以配合刑事诉讼的顺利进行,其本质上只能是一个中立的服务机构。看守所中立化改革可考虑两种方式:


  一是从中央到地方成立隶属于各级人民政府的羁押总局主管看守所工作,其独立于各级公安机关。


  二是县市两级看守所人财物实行省级统一管理,为县市两级看守所中立行使羁押管理职权进一步创造条件,抵御地方公安机关侦查破案的压力。